Artículo para la ENAHP sobre Planificación y Presupuesto en Venezuela

PLANIFICACIÓN Y PRESUPUESTO EN VENEZUELA.

Autor: JONÁS ANTONIO SANDOVAL Q.

Contacto: jansaq@gmail.com; http://jansaq.blogspot.com

Tomado del libro homónimo elaborado por el autor. Derechos reservados.

Área temática: Especialización en Control de la Gestión Pública, dictada en la ENAHP.

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CAPÍTULO I. ANTECEDENTES HISTÓRICOS Y MARCO CONSTITUCIONAL

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV, 2009), al enunciar el régimen socioeconómico y la función del Estado en la economía, indica en su artículo 299 que: “…El Estado conjuntamente con la iniciativa privada promoverá el desarrollo armónico de la economía nacional… para garantizar una justa distribución de la riqueza mediante una planificación estratégica, democrática, participativa y de consulta abierta”. [cursivas añadidas] (Gaceta Oficial Nro. 5.908).

Asimismo, cuando la Carta Magna se refiere al régimen presupuestario, establece en su artículo 313 que: “La administración económica y financiera del Estado se regirá por un presupuesto aprobado anualmente por ley…” En concordancia con lo anterior, el artículo 315 constitucional señala lo siguiente:

En los presupuestos públicos anuales de gastos, en todos los niveles de Gobierno, se establecerá de manera clara, para cada crédito presupuestario, el objetivo específico a que esté dirigido, los resultados concretos que se espera obtener y los funcionarios públicos o funcionarias públicas responsables para el logro de tales resultados...

A partir de estos mandatos de la norma suprema, se ha configurado el nuevo paradigma sobre la planificación y el presupuesto del sector público venezolano, como herramientas de gestión pública para alcanzar el desarrollo socioeconómico del país; las cuales han sido concebidas como sistemas, ya que están integradas por principios, estructuras, normas y procedimientos.

CAPÍTULO II. PLANIFICACIÓN PÚBLICA

2.1. Definición, clasificación y fases de la planificación pública. Según Julio Corredor (2004), planificar es la primera fase del proceso administrativo [que incluye además organizar, ejecutar y controlar], cuyo objeto consiste en “sistematizar previamente objetivos, estrategias y políticas en planes y programas de acción. Los objetivos son fines que se quieren alcanzar y las políticas, el marco referencial que se fija para ayudar en la toma de decisiones”. (p. 10).

Para Carlos Matus (citado en Zambrano Barrios, 2006) “la planificación es la herramienta para pensar y crear el futuro”. (p. 10). El mismo autor Matus opina (citado en Corredor, 2001) que “planificar es establecer un proceso continuo y sistemático de análisis y discusión para seleccionar una “dirección” que guíe el cambio situacional y producir acciones que le construyan viabilidad, venciendo la resistencia incierta y activa de oponentes”. (p. 44).

Según Zambrano Barrios (ob. cit.) planificar “implica analizar con método, con rigurosidad y de forma sistemática; visualizar escenarios, identificando oportunidades y amenazas, fortalezas y debilidades; formulando objetivos de mediano y corto plazo”. (p. 10).

Combinando estas visiones de los autores consultados, se puede afirmar que la planificación es un proceso metódico, continuo y sistemático de toma de decisiones, mediante el cual se analiza la situación actual, se visualizan escenarios, se escogen alternativas, se definen políticas y estrategias en una dirección establecida, para producir acciones que permitan alcanzar determinados objetivos; todo lo cual se plasma en un instrumento denominado “plan”.

En este orden de ideas y de conformidad con el artículo 5 de la Ley Orgánica de Planificación Pública y Popular (LOPPP, 2010), se puede definir la planificación como el “proceso de formulación de planes y proyectos con vista a su ejecución racional y sistemática, en el marco de un sistema orgánico nacional, que permita la coordinación, cooperación, seguimiento y evaluación de las acciones planificadas…” (Gaceta Oficial Nro. 6.011).

Al tratar de clasificar a la planificación según sus enfoques, López (2005) ha afirmado que “en la actualidad en América Latina el debate académico y las experiencias prácticas sobre planificación y gestión se centran en las modalidades: normativa, estratégica – corporativa, estratégica – situacional, prospectiva, comunicacional y gestión de la calidad” (p.  6). Por su parte, Corredor ha clasificado la planificación de la siguiente manera: “Según el país puede ser socialista, capitalista, autocrática o democrática; según el ámbito geográfico puede ser nacional, regional o local; según el ámbito jurídico puede ser pública o privada; según el enfoque puede ser administrativa, normativa o estratégica” (2001, p. 19).

En referencia a las fases o etapas de la planificación estratégica, Corredor señala que son las siguientes: “1) Revisión de la historia, 2) Construcción del escenario, 3) Previsión del futuro, 4) Diseño de objetivos en conflicto, 5) Diseño de estrategias, 6) Formulación de planes, y 7) Previsión del feed back” (2001, p. 52).

En el ámbito jurídico, la precitada LOPPP no define las fases de la planificación, pero organiza los planes estratégicos y operativos en las siguientes etapas: Formulación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación. Esta secuencia se corresponde con las etapas de las políticas públicas, por lo que en la sección dedicada a los planes y sus presupuestos, se abordará de nuevo.

2.2. Sistema Nacional de Planificación. Aunque inicialmente no fue denominado propiamente como “sistema”, el Título III del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Planificación (2001) se refirió a las “Instancias de Coordinación y Formulación en la Planificación” (Gaceta Oficial Nro. 5.554), organizándolas en Instancias Nacionales (Presidente de la República, Ministerio de Planificación y Desarrollo, y Gabinete Ministerial); e Instancias Regionales Estadales y Municipales (Organismos Regionales, Gobernador-Consejo Estadal de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas, y Alcalde-Consejo Local de Planificación Pública). Con la vigente LOPPP (2010), se señala en su artículo 4 que la primera finalidad de la planificación pública y popular es “Establecer un Sistema Nacional de Planificación que permita el logro de los objetivos estratégicos y metas plasmadas en el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación”. (ob. cit.).

De acuerdo con lo establecido en el artículo 10 de la precitada Ley, dicho sistema está compuesto por diversas instancias que reúnen al Gobierno y la sociedad civil organizada, a saber: el Consejo Federal de Gobierno, los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas, los Consejos Locales de Planificación Pública, los Consejos de Planificación Comunal y los Consejos Comunales. Asimismo, aunque no están contemplados expresamente dentro de los componentes del Sistema Nacional de Planificación, existen dos órganos que coexisten con éste en virtud del mandato constitucional y de la propia LOPPP, como lo son el Consejo de Defensa de la Nación [creado en el artículo 323 del texto constitucional, en su rol de órgano planificador y asesor para la defensa integral de la Nación] y la Comisión Central de Planificación [creada por su propia Ley, en el rol de órgano coordinador del sistema]; además del Ministerio del Poder Popular de Planificación y Desarrollo, que constituye su órgano rector.

Se puede resumir diciendo que, la sociedad civil en sus muy diversas formas de expresión y organización ha conseguido espacios de protagonismo en la gestión pública; mediante su integración en las instancias y órganos de planificación pública, creados durante el siglo XXI para promover la democracia participativa a que se refiere el texto constitucional venezolano.

2.3. Los planes: Definición y clasificación. De acuerdo con Corredor (2004), se puede definir el plan de la siguiente manera:

El plan es un modelo conceptual que orienta la acción; en él se expresan en forma detallada los siguientes elementos: a) Una síntesis de la situación actual; Pronóstico derivado de los escenarios; c) La estrategia global y las particulares; d) La definición y comprensión de los objetivos; y , e) Las técnicas, los actores, la organización y los recursos que deben emplearse en el tiempo y el espacio disponible para alcanzar los objetivos. (p. 74).

La precitada LOPPP define en su artículo 5 al plan como un “documento de planificación pública que establece de manera sistemática y coherente las políticas, objetivos, estrategias y metas deseadas, en función de la visión estratégica, incorporando los proyectos, acciones y recursos que se aplicarán para alcanzar los fines establecidos”.

Al observar detenidamente en las fuentes citadas, las diversas conceptualizaciones de los planes y su contenido, podremos notar que no hay uniformidad de criterios. Sin embargo, dichas fuentes coinciden en que el plan es un documento que sirve de guía para organizar los recursos disponibles y determinar las estrategias óptimas que permitan hacer frente a las situaciones que se presentan, con el propósito de alcanzar los objetivos trazados.

Con respecto a la clasificación de los planes, éste es otro aspecto que ha sufrido cambios en el ámbito normativo reciente, ya que el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Planificación hacía énfasis en el nivel territorial de los planes; subdividiéndolos en planes nacionales (Plan Nacional de Desarrollo, Plan Operativo Anual Nacional, Plan Nacional de Desarrollo Nacional, Planes Nacionales de Desarrollo Sectorial, Plan Nacional de Desarrollo Institucional, Planes Operativos y demás planes); planes estadales (Plan de Desarrollo Estadal) y planes municipales (Plan Municipal de Desarrollo). Según esta clasificación, parecía que los estados y municipios sólo elaboraban planes de desarrollo, mientras que el resto de las categorías eran elaboradas a nivel nacional; lo cual no es cierto, pues todos los niveles territoriales de Gobierno elaboran también planes operativos y de otra índole. La vigente LOPPP ha corregido esta omisión, sistematizando los planes y agrupándolos en función de su alcance, como planes estratégicos [correspondientes al periodo constitucional o legal de gestión para la máxima autoridad responsable de su formulación] y planes operativos [vigentes durante el ejercicio fiscal para el cual fueron formulados], incluyendo la planificación en la ordenación y desarrollo del territorio. Es así como, en el Título III de esta norma legal se indica:

Sistema. La planificación de las políticas públicas responderá a un sistema integrado de planes, orientada bajo los lineamientos establecidos en la normativa legal vigente; dicho sistema se compone de:

1.      Planes Estratégicos: Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social de la Nación, Plan de Desarrollo Regional, Plan de Desarrollo Estadal, Plan Municipal de Desarrollo, Plan Comunal de Desarrollo, Plan Comunitario, Los planes estratégicos de los órganos y entes del Poder Público, Los planes sectoriales elaborados por los órganos de la Administración Pública Nacional y los demás planes que demande el proceso de planificación estratégica de políticas públicas o los requerimientos para el desarrollo social integral.

2.      Planes Operativos: Plan Operativo Anual Nacional, Plan Operativo Anual Estadal, Plan Operativo Anual Municipal, Plan Operativo Anual Comunal, y los planes operativos anuales de los órganos y entes del Poder Público. (Art. 19).

Los planes estratégicos y operativos, en particular los planes sectoriales que tengan incidencia territorial, deberán sujetarse a los lineamientos y directrices vinculantes de los planes de ordenación y desarrollo del territorio, en su respectiva escala territorial, de conformidad con lo dispuesto en el ordenamiento legal vigente. (Art. 20) (Gaceta Oficial Nro. 6.011).

A título meramente referencial y según Corredor (2001), los planes estratégicos pueden estructurarse según la siguiente relación: Lineamientos generales del plan análisis situacional (escenarios), pronóstico, análisis de factibilidad general, diseño de alternativas, formulación de la decisión, coordinación de la implementación, ejecución de los programas, control de las decisiones. (p. 72).

En definitiva, los planes estratégicos abarcan las políticas, estrategias y acciones de los programas de Gobierno, en todos los niveles territoriales y con alcance de mediano plazo, es decir, cubren la extensión de los periodos constitucionales y se deben corresponder con las ofertas electorales hechas por los candidatos, facciones, partidos políticos u organizaciones comunitarias; mientras que los planes operativos anuales son los instrumentos más comúnmente utilizados a nivel administrativo, pues fijan las directrices inmediatas de su gestión institucional y los diversos conceptos del gasto, en su vinculación con el presupuesto.

En resumen, la Planificación Pública en Venezuela está organizada como sistema y cuenta con una base jurídico-administrativa bastante amplia, concebida para enlazar las políticas públicas de forma vertical, horizontal y temporal; ya que permite vincular todos los niveles territoriales de Gobierno (vinculación vertical); asimismo, las autoridades públicas se relacionan entre sí y con la sociedad civil organizada, propiciando su participación en la toma de decisiones (vinculación horizontal); y los planes de corto plazo (operativos) deben anclarse en los de mediano plazo (estratégicos) de manera coherente (vinculación temporal); todo ello con el único propósito de orientar el desarrollo armónico del país y lograr los fines del Estado, previstos en la Norma Suprema como un gran pacto social.

CAPÍTULO III. PRESUPUESTO PÚBLICO

3.1. Definición y clasificación del presupuesto público. El presupuesto es el instrumento de desarrollo anual de las empresas o instituciones cuyos planes y programas se formulan por término de un año. Se le llama presupuesto al plan de acción dirigido a lograr una meta prevista, expresada en valores y términos financieros que, debe cumplirse en determinado tiempo y bajo ciertas condiciones previstas, este concepto se aplica a cada centro de responsabilidad de la organización (CEPROCABC, 2004).

En el ámbito normativo, el presupuesto público ha quedado definido en el artículo 10 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (LOAFSP, 2012) que señala: “Los presupuestos públicos expresan los planes nacionales, regionales y locales, …en aquellos aspectos que exigen, por parte del sector público, captar y asignar recursos conducentes al cumplimiento de las metas de desarrollo económico, social e institucional del país…” (Gaceta Oficial Nro. 39.955).

En resumen, se puede inferir que el presupuesto consiste en un instrumento mediante el cual los órganos y entes del Sector Público estiman los ingresos, los gastos y las operaciones de financiamiento que habrán de generarse durante un plazo determinado (generalmente un año), en ejecución de las acciones previstas en sus planes, programas y proyectos, para alcanzar los respectivos objetivos y metas; a los fines de producir el desarrollo institucional y socioeconómico del país. Como se analizará más adelante, en dicho instrumento se organizan y clasifican de manera detallada todos los conceptos, tanto de los recursos como de los egresos, asignándoles cantidades de dinero; con el objeto de controlar la gestión administrativa, financiera y operativa de la institución u organización.

A modo de clasificación, el presupuesto puede comprender tanto los recursos como los egresos, según diversos criterios que se indican a continuación:

3.1.1. Recursos públicos. Comprenden los ingresos y las fuentes financieras: a) Según su periodicidad, dependiendo de la frecuencia con la que son percibidos por el Fisco (ordinarios y extraordinarios); b) Económica, según su procedencia (corrientes, de capital y fuentes financieras); y, c) Según los sectores económicos de origen (externos e internos, petroleros y no petroleros).

De conformidad con el artículo 4 del Reglamento Nro. 1 de la LOAFSP (Gaceta Oficial Nro. 5.781), sobre el Sistema Presupuestario, y según el Clasificador Presupuestario de Recursos y Egresos dictado por la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE, 2012), las cuentas que comprenden los recursos públicos, se desagregan en ramos y subramos, genéricos, específicos y subespecíficos; abarcando los ingresos ordinarios, los ingresos extraordinarios, los ingresos de operación, los ingresos ajenos a la operación, las transferencias y donaciones (recibidas), los recursos propios de capital, la venta de títulos y valores que no otorgan propiedad, la venta de acciones y participaciones de capital, la recuperación de préstamos de corto plazo, la recuperación de préstamos de largo plazo, la disminución de otros activos financieros, el incremento de pasivos y, el incremento de patrimonio. (p. 13).

3.1.2. Egresos públicos. Abarcan los gastos y las aplicaciones financieras: a) Económica, según su estructura básica (corrientes, de capital y aplicaciones financieras); b) Sectorial (según el área económica o social donde tiene efecto); c) Regional (según el destino regional que se le da y puede ser centralizado o descentralizado, concentrado o desconcentrado); d) Por programas o proyectos y acciones centralizadas (según la estructura de costos en que se divide la acción del Sector Público); e) Institucional (según las dependencias administrativas que los ocasionan); f) Por la naturaleza del gasto o por partidas (según los bienes o servicios empleados, las transferencias y las variaciones de activos y pasivos requeridos para el desarrollo de proceso productivo, atendiendo a las categorías creadas mediante el Clasificador Presupuestario dictado por la ONAPRE); y, g) Mixtas (producidos por la combinación de las categorías anteriores de gastos públicos).

De acuerdo con el mencionado Clasificador Presupuestario de Recursos y Egresos (ONAPRE, ob. cit.), las cuentas que comprenden los egresos públicos, se desagregan en partidas, genéricas, específicas y subespecíficas (p. 13); abarcando los gastos de personal; materiales, suministros y mercancías; los servicios no personales; los activos reales (adquiridos); los activos financieros (adquiridos); los gastos de defensa y seguridad del Estado; las transferencias y donaciones (otorgadas); otros gastos; las asignaciones no distribuidas; el servicio de la deuda pública; la disminución de pasivos; la disminución del patrimonio; y, las rectificaciones al presupuesto. (p. 14).

3.2. Sistema Presupuestario Público. En Venezuela, el presupuesto es concebido como parte de un sistema y de acuerdo con el Centro Profesional de Capacitación ABC (CEPROCABC, 2004), este sistema está compuesto “por la Oficina Nacional de Presupuesto como órgano rector, las unidades de presupuesto de cada institución del Sector Público, y otros organismos que tienen participación en alguna de sus fases”. (p. 109). Conforme al artículo 9 de la LOAFSP, “el sistema presupuestario está integrado por el conjunto de principios, órganos, normas y procedimientos que rigen el proceso presupuestario de los órganos y entes del sector público”. (Gaceta Oficial Nro. 39.955).

3.3. Vinculación Plan-Presupuesto. La planificación y el presupuesto forman un solo sistema que constituye la columna vertebral de la gestión gubernamental y no dos como pareciera resultar de las denominaciones que tienen en sus respectivas leyes. En plena sintonía con esto, según el artículo 315 de la CRBV, el artículo 53 de la LOPPP y el artículo 10 de la LOAFSP, debe existir una clara vinculación entre el plan y el presupuesto.

3.4. Técnicas presupuestarias. Hablar de técnica presupuestaria, significa establecer una metodología para la determinación de los costos en que incurren las empresas privadas y las organizaciones públicas para producir los bienes y servicios destinados a garantizar su rentabilidad, satisfacer necesidades colectivas o para su propio desarrollo institucional. De acuerdo con CEPROCABC (2004), existen diversas “técnicas o métodos para elaborar los presupuestos”, entre los que pueden mencionarse el Presupuesto Tradicional o Clásico, el Presupuesto Base Cero, el Sistema de Planeación – Programación – Presupuestación, el Presupuesto por Programas (pp. 128-133) y, más recientemente, el Presupuesto por Proyectos.

3.4.1. Presupuesto por Programas. Según la AVPP (1995), esta técnica agrupa los gastos en programas, subprogramas, proyectos, actividades y obras en las que se dividen las acciones de las instituciones del Sector Público para el cumplimiento de los objetivos y metas que tengan previsto realizar en un determinado periodo. (p. 113).

3.4.2. Presupuesto por Proyectos. Para la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE, 2005), la técnica de Presupuesto por Proyectos consiste en:

Un instrumento para asignar y distribuir los recursos públicos a través de proyectos, a los entes u organismos nacionales, estadales y municipales en función de las políticas y objetivos estratégicos de la Nación, expresados en los respectivos planes anuales y plurianuales; además coordinar, controlar y evaluar su ejecución.

3.5. Fases del Proceso Plan Operativo Anual-Presupuesto. Según la AVPP (ob. cit.), el presupuesto debe ser concebido como “un sistema administrativo que se materializa por etapas: formulación, discusión y sanción, ejecución, control y evaluación”. (p. 94). A las etapas que se acaban de mencionar, hay que agregar la liquidación y cierre del presupuesto, que se realizan al culminar el ejercicio fiscal.

REFERENCIAS

ASOCIACIÓN VENEZOLANA DE PRESUPUESTO PÚBLICO - AVPP. (1995). Aspectos conceptuales y metodológicos del presupuesto público venezolano (3ra. edición). Caracas: Autor.

CENTRO PROFESIONAL DE CAPACITACIÓN ABC – CEPROCABC. (2004). El sistema presupuestario del sector público nacional. Caracas: Autor.

Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. (2009). Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, 5.908 (Extraordinario), Febrero 19, 2009.

CORREDOR, J. (2001). La Planificación Estratégica. Bases teóricas para su aplicación (4a. ed.). Caracas: Vadell Hermanos Editores, C.A.

CORREDOR, J. (2004). La Planificación: Nuevos enfoques y proposiciones para su aplicación en el siglo XXI. Caracas: Vadell Hermanos Editores, C.A.

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LÓPEZ, J. (2005). Planificación y gestión: De la teoría al método. Caracas: Publicaciones de IVEPLAN.

OFICINA NACIONAL DE PRESUPUESTO – ONAPRE. (2005). Presentación institucional sobre la nueva técnica presupuestaria por proyectos. [Documento digital]. Caracas.

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ZAMBRANO BARRIOS, A. (2006). Planificación estratégica, presupuesto y control de la gestión pública. Caracas: Universidad Católica Andrés Bello.