PLANIFICACIÓN
Y PRESUPUESTO EN VENEZUELA.
Autor:
JONÁS ANTONIO SANDOVAL Q.
Contacto:
jansaq@gmail.com;
http://jansaq.blogspot.com
Tomado del libro homónimo elaborado por el autor. Derechos reservados.
CAPÍTULO
I. ANTECEDENTES HISTÓRICOS Y MARCO CONSTITUCIONAL
La Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela (CRBV, 2009), al enunciar el régimen socioeconómico y la función
del Estado en la economía, indica en su artículo 299 que: “…El
Estado conjuntamente con la iniciativa privada promoverá el desarrollo armónico de la economía nacional… para garantizar una
justa distribución de la riqueza mediante una planificación estratégica, democrática, participativa y de consulta
abierta”. [cursivas añadidas] (Gaceta
Oficial Nro. 5.908).
Asimismo, cuando la Carta Magna se refiere al
régimen presupuestario, establece en su artículo 313 que: “La administración
económica y financiera del Estado se regirá por un presupuesto aprobado anualmente por ley…” En concordancia con lo
anterior, el artículo 315 constitucional señala lo siguiente:
En los presupuestos públicos anuales de gastos, en todos los niveles de
Gobierno, se establecerá de manera clara, para cada crédito presupuestario, el
objetivo específico a que esté dirigido, los resultados concretos que se espera
obtener y los funcionarios públicos o funcionarias públicas responsables para
el logro de tales resultados...
A partir de estos mandatos de la norma suprema, se
ha configurado el nuevo paradigma sobre la planificación y el presupuesto del
sector público venezolano, como herramientas de gestión pública para alcanzar
el desarrollo socioeconómico del país; las cuales han sido concebidas
como sistemas, ya que están integradas por principios, estructuras, normas y
procedimientos.
CAPÍTULO
II. PLANIFICACIÓN PÚBLICA
2.1. Definición, clasificación y
fases de la planificación pública. Según Julio Corredor
(2004), planificar es la primera fase
del proceso administrativo [que incluye además organizar, ejecutar y
controlar], cuyo objeto consiste en “sistematizar previamente objetivos,
estrategias y políticas en planes y programas de acción. Los objetivos son
fines que se quieren alcanzar y las políticas, el marco referencial que se fija
para ayudar en la toma de decisiones”. (p. 10).
Para
Carlos Matus (citado en Zambrano Barrios, 2006) “la planificación es la
herramienta para pensar y crear el futuro”. (p. 10). El mismo autor Matus opina
(citado en Corredor, 2001) que “planificar es establecer un proceso continuo y
sistemático de análisis y discusión para seleccionar una “dirección” que guíe
el cambio situacional y producir acciones que le construyan viabilidad,
venciendo la resistencia incierta y activa de oponentes”. (p. 44).
Según
Zambrano Barrios (ob. cit.) planificar “implica analizar con método, con
rigurosidad y de forma sistemática; visualizar escenarios, identificando
oportunidades y amenazas, fortalezas y debilidades; formulando objetivos de
mediano y corto plazo”. (p. 10).
Combinando
estas visiones de los autores consultados, se puede afirmar que la
planificación es un proceso metódico, continuo y sistemático de toma de
decisiones, mediante el cual se analiza la situación actual, se visualizan
escenarios, se escogen alternativas, se definen políticas y estrategias en una
dirección establecida, para producir acciones que permitan alcanzar
determinados objetivos; todo lo cual se plasma en un instrumento denominado
“plan”.
En
este orden de ideas y de conformidad con el artículo 5 de la Ley Orgánica de
Planificación Pública y Popular (LOPPP, 2010), se puede definir la planificación como el “proceso de formulación de planes y
proyectos con vista a su ejecución racional y sistemática, en el marco de un
sistema orgánico nacional, que permita la coordinación, cooperación,
seguimiento y evaluación de las acciones planificadas…” (Gaceta Oficial Nro.
6.011).
Al
tratar de clasificar a la planificación según sus enfoques, López (2005) ha afirmado
que “en la actualidad en América Latina el debate académico y las experiencias
prácticas sobre planificación y gestión se centran en las modalidades:
normativa, estratégica – corporativa, estratégica – situacional, prospectiva,
comunicacional y gestión de la calidad” (p.
6). Por su parte, Corredor ha clasificado la planificación de la
siguiente manera: “Según el país puede ser socialista, capitalista, autocrática
o democrática; según el ámbito geográfico puede ser nacional, regional o local;
según el ámbito jurídico puede ser pública o privada; según el enfoque puede
ser administrativa, normativa o estratégica” (2001, p. 19).
En
referencia a las fases o etapas de la planificación estratégica, Corredor
señala que son las siguientes: “1) Revisión de la historia, 2) Construcción del
escenario, 3) Previsión del futuro, 4) Diseño de objetivos en conflicto, 5)
Diseño de estrategias, 6) Formulación de planes, y 7) Previsión del feed back”
(2001, p. 52).
En
el ámbito jurídico, la precitada LOPPP no define las fases de la planificación,
pero organiza los planes estratégicos y operativos en las siguientes etapas:
Formulación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación. Esta secuencia se
corresponde con las etapas de las políticas públicas, por lo que en la sección
dedicada a los planes y sus presupuestos, se abordará de nuevo.
2.2. Sistema Nacional de
Planificación. Aunque inicialmente no fue denominado
propiamente como “sistema”, el Título
III del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Planificación (2001) se refirió a
las “Instancias de Coordinación y Formulación en la Planificación” (Gaceta
Oficial Nro. 5.554), organizándolas en Instancias Nacionales (Presidente de la
República, Ministerio de Planificación y Desarrollo, y Gabinete Ministerial); e
Instancias Regionales Estadales y Municipales (Organismos Regionales,
Gobernador-Consejo Estadal de Planificación y Coordinación de Políticas
Públicas, y Alcalde-Consejo Local de Planificación Pública). Con la vigente
LOPPP (2010), se señala en su artículo 4 que la primera finalidad de la planificación pública y popular es “Establecer un
Sistema Nacional de Planificación que permita el logro de los objetivos
estratégicos y metas plasmadas en el Plan de Desarrollo Económico y Social de
la Nación”. (ob. cit.).
De acuerdo con lo
establecido en el artículo 10 de la precitada Ley, dicho sistema está compuesto
por diversas instancias que reúnen al Gobierno y la sociedad civil organizada,
a saber: el Consejo Federal de Gobierno, los Consejos Estadales de Planificación
y Coordinación de Políticas Públicas, los Consejos Locales de Planificación
Pública, los Consejos de Planificación Comunal y los Consejos Comunales.
Asimismo, aunque no están contemplados expresamente dentro de los componentes
del Sistema Nacional de Planificación, existen dos órganos que coexisten con
éste en virtud del mandato constitucional y de la propia LOPPP, como lo son el
Consejo de Defensa de la Nación [creado en el artículo 323 del texto
constitucional, en su rol de órgano planificador y asesor para la defensa
integral de la Nación] y la Comisión Central de Planificación [creada por su
propia Ley, en el rol de órgano coordinador del sistema]; además del Ministerio
del Poder Popular de Planificación y Desarrollo, que constituye su órgano
rector.
Se
puede resumir diciendo que, la sociedad civil en sus muy diversas formas de
expresión y organización ha conseguido espacios de protagonismo en la gestión
pública; mediante su integración en las instancias y órganos de planificación
pública, creados durante el siglo XXI para promover la democracia participativa
a que se refiere el texto constitucional venezolano.
2.3. Los planes: Definición y
clasificación. De acuerdo con Corredor (2004), se puede
definir el plan de la siguiente
manera:
El plan es un modelo
conceptual que orienta la acción; en él se expresan en forma detallada los
siguientes elementos: a) Una síntesis de la situación actual; Pronóstico
derivado de los escenarios; c) La estrategia global y las particulares; d) La
definición y comprensión de los objetivos; y , e) Las técnicas, los actores, la
organización y los recursos que deben emplearse en el tiempo y el espacio
disponible para alcanzar los objetivos. (p. 74).
La
precitada LOPPP define en su artículo 5 al plan como un “documento de planificación
pública que establece de manera sistemática y coherente las políticas,
objetivos, estrategias y metas deseadas, en función de la visión estratégica,
incorporando los proyectos, acciones y recursos que se aplicarán para alcanzar
los fines establecidos”.
Al
observar detenidamente en las fuentes citadas, las diversas conceptualizaciones
de los planes y su contenido, podremos notar que no hay uniformidad de
criterios. Sin embargo, dichas fuentes coinciden en que el plan es un documento
que sirve de guía para organizar los recursos disponibles y determinar las
estrategias óptimas que permitan hacer frente a las situaciones que se
presentan, con el propósito de alcanzar los objetivos trazados.
Con
respecto a la clasificación de los planes, éste es otro aspecto que ha sufrido
cambios en el ámbito normativo reciente, ya que el Decreto con Fuerza de Ley
Orgánica de Planificación hacía énfasis en el nivel territorial de los planes;
subdividiéndolos en planes nacionales (Plan Nacional de Desarrollo, Plan
Operativo Anual Nacional, Plan Nacional de Desarrollo Nacional, Planes
Nacionales de Desarrollo Sectorial, Plan Nacional de Desarrollo Institucional,
Planes Operativos y demás planes); planes estadales (Plan de Desarrollo
Estadal) y planes municipales (Plan Municipal de Desarrollo). Según esta
clasificación, parecía que los estados y municipios sólo elaboraban planes de
desarrollo, mientras que el resto de las categorías eran elaboradas a nivel
nacional; lo cual no es cierto, pues todos los niveles territoriales de
Gobierno elaboran también planes operativos y de otra índole. La vigente LOPPP ha
corregido esta omisión, sistematizando los planes y agrupándolos en función de
su alcance, como planes estratégicos [correspondientes al periodo constitucional
o legal de gestión para la máxima autoridad responsable de su formulación] y
planes operativos [vigentes durante el ejercicio fiscal para el cual fueron
formulados], incluyendo la planificación en la ordenación y desarrollo del
territorio. Es así como, en el Título III de esta norma legal se indica:
Sistema. La
planificación de las políticas públicas responderá a un sistema integrado de
planes, orientada bajo los lineamientos establecidos en la normativa legal
vigente; dicho sistema se compone de:
1. Planes Estratégicos: Plan Nacional de
Desarrollo Económico y Social de la Nación, Plan de Desarrollo Regional, Plan
de Desarrollo Estadal, Plan Municipal de Desarrollo, Plan Comunal de Desarrollo,
Plan Comunitario, Los planes estratégicos de los órganos y entes del Poder
Público, Los planes sectoriales elaborados por los órganos de la Administración
Pública Nacional y los demás planes que demande el proceso de planificación
estratégica de políticas públicas o los requerimientos para el desarrollo
social integral.
2. Planes Operativos: Plan Operativo Anual
Nacional, Plan Operativo Anual Estadal, Plan Operativo Anual Municipal, Plan
Operativo Anual Comunal, y los planes operativos anuales de los órganos y entes
del Poder Público. (Art. 19).
Los planes estratégicos y operativos, en particular
los planes sectoriales que tengan incidencia territorial, deberán sujetarse a
los lineamientos y directrices vinculantes de los planes de ordenación y
desarrollo del territorio, en su respectiva escala territorial, de conformidad
con lo dispuesto en el ordenamiento legal vigente. (Art. 20) (Gaceta Oficial Nro.
6.011).
A título
meramente referencial y según Corredor (2001), los planes estratégicos pueden
estructurarse según la siguiente relación: Lineamientos generales del plan análisis
situacional (escenarios), pronóstico, análisis de factibilidad general, diseño
de alternativas, formulación de la decisión, coordinación de la implementación,
ejecución de los programas, control de las decisiones. (p. 72).
En
definitiva, los planes estratégicos abarcan las políticas, estrategias y
acciones de los programas de Gobierno, en todos los niveles territoriales y con
alcance de mediano plazo, es decir, cubren la extensión de los periodos
constitucionales y se deben corresponder con las ofertas electorales hechas por
los candidatos, facciones, partidos políticos u organizaciones comunitarias;
mientras que los planes operativos anuales son los instrumentos más comúnmente
utilizados a nivel administrativo, pues fijan las directrices inmediatas de su
gestión institucional y los diversos conceptos del gasto, en su vinculación con
el presupuesto.
En resumen, la Planificación Pública en Venezuela
está organizada como sistema y cuenta con una base jurídico-administrativa
bastante amplia, concebida para enlazar las políticas públicas de forma
vertical, horizontal y temporal; ya que permite vincular todos los niveles
territoriales de Gobierno (vinculación vertical); asimismo, las autoridades
públicas se relacionan entre sí y con la sociedad civil organizada, propiciando
su participación en la toma de decisiones (vinculación horizontal); y los
planes de corto plazo (operativos) deben anclarse en los de mediano plazo
(estratégicos) de manera coherente (vinculación temporal); todo ello con el
único propósito de orientar el desarrollo armónico del país y lograr los fines
del Estado, previstos en la Norma Suprema como un gran pacto social.
CAPÍTULO III. PRESUPUESTO
PÚBLICO
3.1.
Definición y clasificación del presupuesto público. El presupuesto es el instrumento de desarrollo anual de las empresas o
instituciones cuyos planes y programas se formulan por término de un año. Se le
llama presupuesto al plan de acción dirigido a lograr una meta prevista,
expresada en valores y términos financieros que, debe cumplirse en determinado
tiempo y bajo ciertas condiciones previstas, este concepto se aplica a cada
centro de responsabilidad de la organización (CEPROCABC, 2004).
En el ámbito normativo, el presupuesto público ha
quedado definido en el artículo 10 de la Ley Orgánica de la Administración
Financiera del Sector Público (LOAFSP, 2012) que señala: “Los presupuestos
públicos expresan los planes nacionales, regionales y locales, …en aquellos aspectos
que exigen, por parte del sector público, captar y asignar recursos conducentes
al cumplimiento de las metas de desarrollo económico, social e institucional
del país…” (Gaceta Oficial Nro. 39.955).
En resumen, se puede inferir que el presupuesto consiste
en un instrumento mediante el cual los órganos y entes del Sector Público
estiman los ingresos, los gastos y las operaciones de financiamiento que habrán
de generarse durante un plazo determinado (generalmente un año), en ejecución
de las acciones previstas en sus planes, programas y proyectos, para alcanzar
los respectivos objetivos y metas; a los fines de producir el desarrollo institucional
y socioeconómico del país. Como se analizará más adelante, en dicho instrumento
se organizan y clasifican de manera detallada todos los conceptos, tanto de los
recursos como de los egresos, asignándoles cantidades de dinero; con el objeto
de controlar la gestión administrativa, financiera y operativa de la
institución u organización.
A modo de clasificación, el presupuesto puede
comprender tanto los recursos como los egresos, según diversos criterios que se
indican a continuación:
3.1.1. Recursos públicos. Comprenden los ingresos y
las fuentes financieras: a) Según su periodicidad, dependiendo de la frecuencia
con la que son percibidos por el Fisco (ordinarios y extraordinarios); b) Económica,
según su procedencia (corrientes, de capital y fuentes financieras); y, c) Según
los sectores económicos de origen (externos e internos, petroleros y no
petroleros).
De conformidad con el
artículo 4 del Reglamento Nro. 1 de la LOAFSP (Gaceta Oficial Nro. 5.781), sobre el Sistema
Presupuestario, y según el Clasificador Presupuestario de Recursos y Egresos
dictado por la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE, 2012), las cuentas que
comprenden los recursos públicos, se desagregan en ramos y subramos, genéricos,
específicos y subespecíficos; abarcando los ingresos ordinarios, los ingresos
extraordinarios, los ingresos de operación, los ingresos ajenos a la operación,
las transferencias y donaciones (recibidas), los recursos propios de capital,
la venta de títulos y valores que no otorgan propiedad, la venta de acciones y
participaciones de capital, la recuperación de préstamos de corto plazo, la
recuperación de préstamos de largo plazo, la disminución de otros activos
financieros, el incremento de pasivos y, el incremento de patrimonio. (p. 13).
3.1.2. Egresos públicos. Abarcan los gastos y las aplicaciones financieras:
a) Económica, según su
estructura básica (corrientes, de capital y aplicaciones financieras); b) Sectorial (según el
área económica o social donde tiene efecto); c) Regional (según el destino
regional que se le da y puede ser centralizado o descentralizado, concentrado o
desconcentrado); d) Por programas o proyectos y acciones centralizadas (según
la estructura de costos en que se divide la acción del Sector Público); e) Institucional
(según las dependencias administrativas que los ocasionan); f) Por la
naturaleza del gasto o por partidas (según los bienes o servicios empleados,
las transferencias y las variaciones de activos y pasivos requeridos para el
desarrollo de proceso productivo, atendiendo a las categorías creadas mediante
el Clasificador Presupuestario dictado por la ONAPRE); y, g) Mixtas (producidos
por la combinación de las categorías anteriores de gastos públicos).
De acuerdo con el mencionado Clasificador
Presupuestario de Recursos y Egresos (ONAPRE, ob. cit.), las cuentas que
comprenden los egresos públicos, se desagregan en partidas, genéricas, específicas
y subespecíficas (p. 13); abarcando los gastos de personal; materiales,
suministros y mercancías; los servicios no personales; los activos reales
(adquiridos); los activos financieros (adquiridos); los gastos de defensa y
seguridad del Estado; las transferencias y donaciones (otorgadas); otros
gastos; las asignaciones no distribuidas; el servicio de la deuda pública; la
disminución de pasivos; la disminución del patrimonio; y, las rectificaciones
al presupuesto. (p. 14).
3.2.
Sistema Presupuestario Público. En Venezuela, el presupuesto es concebido como parte de un sistema y de
acuerdo con el Centro Profesional de Capacitación ABC (CEPROCABC, 2004), este
sistema está compuesto “por la Oficina Nacional de Presupuesto como órgano
rector, las unidades de presupuesto de cada institución del Sector Público, y
otros organismos que tienen participación en alguna de sus fases”. (p. 109).
Conforme al artículo 9 de la LOAFSP, “el sistema presupuestario está integrado
por el conjunto de principios, órganos, normas y procedimientos que rigen el
proceso presupuestario de los órganos y entes del sector público”. (Gaceta
Oficial Nro. 39.955).
3.3.
Vinculación Plan-Presupuesto. La planificación y el presupuesto forman un solo sistema que constituye
la columna vertebral de la gestión gubernamental y no dos como pareciera
resultar de las denominaciones que tienen en sus respectivas leyes. En plena
sintonía con esto, según el artículo 315 de la CRBV, el artículo 53 de la LOPPP
y el artículo 10 de la LOAFSP, debe existir una clara vinculación entre el plan
y el presupuesto.
3.4. Técnicas presupuestarias. Hablar
de técnica presupuestaria, significa establecer una metodología para la
determinación de los costos en que incurren las empresas privadas y las
organizaciones públicas para producir los bienes y servicios destinados a
garantizar su rentabilidad, satisfacer necesidades colectivas o para su propio
desarrollo institucional. De acuerdo con CEPROCABC (2004), existen diversas
“técnicas o métodos para elaborar los presupuestos”, entre los que pueden
mencionarse el Presupuesto Tradicional o Clásico, el Presupuesto Base Cero, el
Sistema de Planeación – Programación – Presupuestación, el Presupuesto por
Programas (pp. 128-133) y, más recientemente, el Presupuesto por Proyectos.
3.4.1. Presupuesto por Programas. Según
la AVPP (1995), esta técnica agrupa los gastos en programas, subprogramas,
proyectos, actividades y obras en las que se dividen las acciones de las
instituciones del Sector Público para el cumplimiento de los objetivos y metas
que tengan previsto realizar en un determinado periodo. (p. 113).
3.4.2. Presupuesto por Proyectos. Para
la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE, 2005), la técnica de Presupuesto por Proyectos consiste en:
Un instrumento para asignar y distribuir los recursos
públicos a través de proyectos, a los entes u organismos nacionales, estadales
y municipales en función de las políticas y objetivos estratégicos de la
Nación, expresados en los respectivos planes anuales y plurianuales; además
coordinar, controlar y evaluar su ejecución.
3.5.
Fases del Proceso Plan Operativo Anual-Presupuesto. Según la AVPP (ob. cit.), el presupuesto debe ser
concebido como “un sistema administrativo que se materializa por etapas:
formulación, discusión y sanción, ejecución, control y evaluación”. (p. 94). A
las etapas que se acaban de mencionar, hay que agregar la liquidación y cierre
del presupuesto, que se realizan al culminar el ejercicio fiscal.
REFERENCIAS
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